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谈跨境电子商务时代的检验检疫

更新时间:2014-09-16 10:40:42点击次数:1571次字号:T|T
  随着互联网业及信息化的高速发展,传统的商务活动正以一种前所未有的速度电子化。网络的全球性和非中心化,使电子商务的跨境行为丧失了传统交易所具有的地理因素,跨境电子商务应运而生。不同国家产品的品质级别与价位差别,在跨境物流业高度发达的今天,进一步加速了全球跨境电子商务的蓬勃发展。2012年,世界电子商务交易额达30万亿美元,较2011年增长了11.94%;2013年,中国跨境电子商务交易额突破3.1万亿美元,预计到2016年将增至6.5万亿美元。可以肯定,跨境电子商务已成为当今世界一种基本经济形态和贸易自

  随着互联网业及信息化的高速发展,传统的商务活动正以一种前所未有的速度电子化。网络的全球性和非中心化,使电子商务的跨境行为丧失了传统交易所具有的地理因素,跨境电子商务应运而生。不同国家产品的品质级别与价位差别,在跨境物流业高度发达的今天,进一步加速了全球跨境电子商务的蓬勃发展。2012年,世界电子商务交易额达30万亿美元,较2011年增长了11.94%;2013年,中国跨境电子商务交易额突破3.1万亿美元,预计到2016年将增至6.5万亿美元。可以肯定,跨境电子商务已成为当今世界一种基本经济形态和贸易自由化重要途径。作为跨境贸易活动监督管理的主要官方部门之一,检验检疫部门顺势而为,做了大量基础性的研究及探索工作,部分试点城市的检验检疫部门还出台了系统扶持措施。但地方政府和外贸行业对检验检疫扶持力度有更高期待,特别是B2C和保税B2B2C进口食品、保健品、化妆品等高风险产品方面。社会上,主要是外贸行业,甚至有了“跨境电子商务进口卡在国检,出口卡在国税”的说法,检验检疫面临巨大的社会压力。作为一名检验检疫工作者,我想就当前跨境电子商务中检验检疫如何履职说几句。一、全面了解检验检疫法定职能有助于正确认识其在跨境电子商务中的作为。

  评价检验检疫在支持跨境电子商务发展中是否有所作为,业内或地方政府往往会参照口岸另一重要执法单位——海关。用来对比哪个单位有更多支持政策出台,哪个单位能突破更多法律法规规定等等。作为国务院派驻口岸的两大直属机构,海关与检验检疫的法定职能、履职地点、履职时间节点、履职风险等有着本质区别。

  (一)法定职能不同。

  检验检疫4大主要法定职能:

  一是“保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全”(《中华人民共和国进出口商品检验法》第四条);二是“防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物(以下简称病虫害)传入、传出国境,保护农、林、牧、渔业生产和人体健康,促进对外经济贸易的发展”(《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第一条);三是“防止传染病由国外传入或者由国内传出,实施国境卫生检疫,保护人体健康”(《中华人民共和国国境卫生检疫法》第一条);四是“保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全”(《中华人民共和国食品安全法》第一条)。

  通俗地理解,检验检疫主要法定职能就是防止人类传染病、动植物病虫害跨境传播,防止不安全不合格食品、保健品、化妆品、其他产品进出口。

  海关的主要法定职能:“监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品(以下简称进出境运输工具、货物、物品),征收关税和其他税、费,查缉走私,并编制海关统计和办理其他海关业务。”(《中华人民共和国海关法》第二条)。通常情况下,被归纳为3大法定职能:征税(费)、缉私、统计。

  (二)法定履职地点要求不同。

  检验检疫机构履行检疫职能过程中用的是“国境”;海关履职过程中用的是“关境”(或称“税境”、“海关境域”)。一般情况下,一国的关境与国境是一致的,即关境等同于国境。第二次世界大战后,关税同盟和自由区、自由港大量出现,国境等于关境的原则被突破。例如在几个国家结成关税同盟时,其关境是几个国境之和,关境便大于国境;而一国设立自由港、自由贸易区或其他特区,其关境便小于国境。

  现实生活中,海关可以通过设立特殊监管区,如保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等方式,承接国际产业转移、联接国内国际两个市场,推动地方经济发展。而检验检疫在履行检疫职能过程中的“国境”是神圣不可侵犯的,是无法为促进地方经济发展作出相应调整的。

  (三)法定履职时间要求不同。

  检验检疫机构履行检疫职能的时间节点要求如下:进境的,检疫合格后才允许进境;出境的,检疫合格后才允许出境。

  检验检疫部门履行商品检验职能的时间节点上有特定要求:法定检验的进口商品未经检验的,不准销售,不准使用;法定检验的出口商品未经检验或者经检验不合格的,不准出口。

  海关履行征税职能的时间节点要求:“应当自海关填发税款缴款书之日起十五日内缴纳税款;逾期缴纳的,由海关征收滞纳金。纳税义务人、担保人超过三个月仍未缴纳的,经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准,海关可以采取强制措施”(《海关法》第六十条)。

  海关履行缉私与统计职能的时间节点没有特别规定。

  综上所述,法律对检验检疫履职时间有着非常严格的规定,现实工作中必须严格执行;法律对海关履职时间的规定相对宽松,实际工作中可根据地方或企业需要作出更便利的调整。正如我有时拿进口奶粉为例来说明其区别一样:进口奶粉税款的征收可以在进口前(提前交保证金),可以在进口时(现场计征税),可以先放后征。只要确定了商品归类、完税价格、原产地、进口货物物品数量等征税要件,计征税的具体时间可以依法给予管理相对人便利。而检验检疫呢?检验奶粉微生物是否超标,其营养元素是否符合国家标准,只能在其销售、食用前完成。总不能先放行,等到食用后再检验是否合格吧?

  (四)法定履职风险不同

  履职风险包括三个方面:一是履职过程中工作人员的人身健康安全风险;二是履职的绩效风险;三是履职的过失风险。

  关于履职过程中工作人员的人身健康安全风险。检验检疫的主要风险是疫病传染风险。如2003年“非典”流行期间,旅客入境见到的第一张面孔就是检验检疫工作人员,只有由检验检疫工作人员确认旅客安全后,国内其它人员才能与其接触。又如,进出境动物检疫过程中,有200多种人畜共患病可以由动物传染给人,直接影响到工作人员生命健康安全。海关履职过程中的人身风险主要体现在缉私过程中与犯罪嫌疑份子斗争时产生的生命健康安全风险。

  关于履职的绩效风险。检验检疫的工作绩效有千千万万的国内外消费者验证,出口产品还要面临国外官方组织的符合性检查(验证)。经检验检疫放行的出口产品,如果被进口国家检出不合格,或是国外消费者在消费过程中发现不合格,事件就会被通过外交途经向国内通报,检验检疫部门将会被追究监管责任。经检验检疫放行的进口产品,如果被国内消费者消费过程中发现不合格,或是发生消费安全事故,检验检疫部门也会被追究监管责任。所以检验检疫部门必须认真地对待每一批进出口产品。而缉私、征税、统计工作完成的绩效如何,就不会象检验检疫部门的工作那样有着及时的、第三方人员的验证复核。

  关于履职过失风险。检验检疫的履职过失风险包括人类传染病传播、动物传染病传播(含人畜共患病)、植物病虫害传播、食品保健品对人体的伤害等,不仅能导致直接的经济损失,还威胁人类、动植物生命安全健康,有的影响绵延几十年、上百年。而缉私、征税、统计职能的过失风险多表现于一时经济损失。

  二、跨境电子商务的兴起与蓬勃不能成为企业要求检验检疫放松或放弃法定职能的借口。跨境电子商务,简单地理解就是商务的电子化,是订单、支付、物流在互联网时代的一种新的存在方式。这种改变与国境安全、食品保健品食用安全、其他产品的消费安全等检验检疫监管对象的风险变化没有当然的因果关系。

  当前,有的地方政府在外贸下行压力下拿跨境电商当救命稻草,要求口岸监管部门支持再支持,让步再让步。同时,部分进口企业为逃避检验检疫部门对进口食品(特别是婴幼儿配方奶粉)、保健品、化妆品等涉及生命安全、健康的高风险产品的严密监管,获得高额利润,通过各种途经向检验检疫部门施压,反对检验检疫部门对大批量保税B2B2C进口的上述产品实施检验。认为一旦按原有方式对上述产品实施检验检疫,就有悖于电子商务物流“快”的初衷,就是不支持跨境电子商务的发展。这种打着跨境电子商务的名义要求检验检疫部门放松甚至放弃原有检验检疫的现象时有发生,其呼声不绝于耳。每每如此,我都会向对方问一个问题:进口产品的检验检疫是以风险分析为基础的,你能证明电子商务进口的奶粉比非电子商务方式进口的奶粉更安全吗?

  三、将跨境电子商务放到对外贸易的全局中考量是制定检验检疫措施的基本出发点。

  对外贸易是我国经济发展中重要组织部分,2013年我国对外贸易总额达4.16万亿美元,占全年GDP总量9.4万亿美元的44.25%。其中,跨境电子商务B2C、保税B2B2C进口贸易总额不足整体外贸的5%。在制定检验检疫政策时,应从整体外贸大局出发,不能因为地方政府有更高期待,进口商有压力就放松或放弃监管,完全按个人合理自用来处理(这种思想在检验检疫内部一定范围内普遍存在)。此种思想存在系列危害:

  一是制造新的贸易不公。为完善市场监管体系,促进市场公平竞争,维护市场正常秩序,国务院于2014年6月印发了《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号),将“各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等”作为基本原则之一。7月14日,中共中央政治局常委、国务院总理李克强在北京主持召开经济形势座谈会,听取部分中央企业、地方国企和民营企业负责人的看法和建议。提到国家此前家电节能补贴政策容易带来寻租交易空间时,珠海格力集团有限公司董事长董明珠说:“企业需要的不是产业政策扶持,而是公平竞争环境”;在谈到电解铝企业时,东方希望集团董事长刘永行说:“我们不需要政府补贴,我们需要公平”。如果放松或放弃对跨境电子商务B2C、保税B2B2C进口贸易的监管,就会造成不同贸易方式或市场主体间的贸易不公。

  二是增加安全风险。调查发现,以B2C和保税B2B2C电子商务进口产品中,食品、保健品、化妆品等高风险产品占80%以上。此类货物,因为其风险较高,正常贸易时监管部门采取了系列严密监管措施:乳制品国外生产企业需要向质检总局备案;保健品需要卫计委颁发的许可证书;部分产品进口后需要抽样作相关项目的检测,合格后方可使用。一旦放弃监管,其安全风险自然就会相对增加。

  三是并不能必然导致外贸的整体增长。产品进口有多种方式和渠道,如果检验检疫部门放松或放弃对B2C和保税B2B2C电子商务进口物品的监管,可以肯定,此类渠道进口的贸易额会迅速增长。此类增长就意味着外贸的整体增长吗?“大鹏之动,非一羽之轻;骐骥之速,非一足之力”。此类增长绝大部分应该是来自其它进口渠道转移的货物,并非在原来基础上的绝对增长。

  四、国家安全是制定检验检疫政策的根本宗旨。

  4月16日,习近平主席在阐述国家安全观时首次系统地提出了11种非传统安全。广义地讲,检验检疫的法定职责是确保国境安全,包括卫生检疫维护的人类生命健康安全,动植物检疫维护的生态安全,商品检验维护的产品安全。将国家安全作为制定检验检疫政策的根本宗旨,这是检验检疫法定职能决定的。这一点,广州检验检疫局局长刘仁陆在《正确认识出入境检验检疫在国家安全与发展战略中的地位和作用》中予以类似表述,引起了社会的广泛共识。

  利益的争夺是伴随着国家的存在而永恒存在并加剧的。纵观历史,国与国之间经济贸易合作大多奉行“让自己的产品走向世界,将别人的产品留在国外”的原则(对资源和高科技产品的引进属特例)。奥巴马全世界推销美国牛肉、转基因大豆;朴槿惠不遗余力地为韩国泡菜找买家,甚至要求中国修改发酵食品卫生标准。我们检验检疫部门,怎么能够放弃法定职责,将国内食品、保健品、化妆品市场拱手出让呢?

  五、跨境电子商务的发展加速了检验检疫职能转变和监管模式调整的步伐。

  原本,跨境贸易的电子化与检验检疫职能转变和监管模式调整间没有必然因果关系。没有跨境电子商务的出现,检验检疫职能与监管模式也会随着经济环境和产品风险的变化而调整。但是,跨境电子商务的兴起与蓬勃在客观上加速了检验检疫职能进一步转变和监管模式进一步调整的步伐:如何在确保安全的情况下兼顾高效?

  (一)管理,从来就是妥协的产物。

  以风险分析为基础,保障进出口产品安全是检验检疫的重要职责。哪些产品安全风险高需要管理,哪些无需管理,这需要有个评估程序,有个判定标准。没有绝对的安全,也没有绝对的管理。绝对的安全必然导致绝对的不用管理;绝对的不安全必然导致绝对的管理。现实社会中,管理是一种折衷,是一种妥协,是对无法接受的风险采取的措施。纳入进出口商品检验目录的对象太多,必然影响通关速度。放弃,需要勇气,更需要智慧。

  (二)科学合理确定检验监管对象和监管模式,有利于树立执法自信。

  将大量风险较低的产品纳入检验监管,直接导致整体通关时间拉长,企业运作成本增加,引起相关利益方质疑。检验检疫执法缺乏必要的社会基础,执法自信难以树立。只有将检验监管重点放在风险较高,社会普遍认为需要加强监管的产品上来,执法行为才能受到相关利益方和公众支持。从“我们需要执法”调整到“社会需要我们执法”上来。

  (三)检疫职能应受到进一步重视。

  检疫,是国家主权体现,是国际惯例,较少受到利益方质疑,有着普遍的社会共识。而检疫职能为什么一直未能受到足够的重视呢?一是执法机构的频繁调整不利于队伍的建设、人才的培养、政策的延续。二是微观思维的匮乏不利于共识的凝聚。检疫对象以传染病、杂草、虫害为主,传染病分病毒性、细菌性和寄生虫性。相对于商品检验来讲,那是个更为微观的世界。微观世界的“繁荣”、“热闹”不易引起注意,直到暴发后导致死亡才能引起高度重视。三是危害的滞后性不利于责任的追究。外来生物的入侵、生存、定居、繁育(植)、扩散,直到产生危害,短则几年,长达几十年。见到水葫芦将江河变成“草坪”、见到松材线虫导致松树成片成片枯死、见到克氏原螯虾(俗称淡水小龙虾)到处打洞危害堤坝安全,摄食原生态动植物大肆破坏生态平衡时,人们总是要问:“当年是怎么进到中国来的呢?”这个“当年”二字,表达了时间的久远,也流露出责任主体难以确定的无奈。

  改革开放三十几年来,外来生物入侵给农业带来巨大的经济损失,直接威胁生态安全。中国农科院植物保护研究所生物入侵研究室主任万方浩研究员指出,目前我国确认的外来入侵物种已达544种,在国际自然保护联盟公布的全球100种最具威胁的外来物种中,入侵中国的就有50余种,每年由此造成的损失更是达上千亿元。

  (四)跨境电子商务时代,国门检疫安全受到前所未有的挑战。

  一是查出禁止进境物令人触目惊心。2014年来,全国各大邮件/快件进境口岸分别被报道以电子商务B2C邮件/快件小包方式进境大量禁止进境物,有龟类、蜂类、蜥蜴、壁虎等活体动物;有盆景、蔬菜、花卉、种子等活体植物;微生物、生物制品、血液及其制品、动植物产品等,其中许多品种是国内原生态环境中没被发现的。7月25日,央视新闻报道:黑龙江、山东、四川等检验检疫机构在入境信函中多次截获种子种苗等禁止进境物。从邮件、快件、到信函,检疫安全威胁,无所不在。

  二是进境邮件快件数量与日俱增,检验检疫查验人员严重不足。以广东(广州)邮政速递物流有限公司在广州地区运营的数量为例,2013年进境邮件超过445万件、快递超过90万件,日平均近1.5万件,海关配备工作人员110余人,检验检疫工作人员不到20人(从事具体查验的专业人员更少),现场抽查比率无法进一步提升,影响检验检疫充分履职。

  三是法律威慑力严重不足。5月30日,新华网报道,一名自中国的女性旅客故意藏匿随身携带的违禁植物枝条抵达新西兰奥克兰国际机场,被立案调查,可能面临入狱5年和罚款10万新西兰元(约合53万元人民币)的处罚。而依我国《进出境动植物检疫法实施条例》规定,此类情况只能处5000元以下罚款。在以邮件、快件方式进境禁止进境物方面,法律法规没有明确责任主体,导致“处5000元以下罚款”的处罚也很难落实。法律不完善是大量禁止进境物持续非法入境的根本原因。

(编辑:官方)
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